نظارت و بازرسي

۱-1)مقدمه:

امر مهم نظارت و بازرسي از ديرباز در جوامع بشري مورد اهتمام بوده است و مورد تاكيد اسلام نيز قرار دارد. با مطالعه تاريخ اسلام و شيوه حكومت داري و مديريت جامعه اسلامي و نيز در پيام تاريخي حضرت امام علي (ع) به مالك اشتر در باب حكمروايي بر مصر، به كار گماردن نظارت در كار مسئولان، جدي تلقي شده است كه در جمله معروف ((و ابعث العيون من اهل الصدق و الوفا))[1] متجلي است.

در دانش نوپاي مديريت نيز، مقوله نظارت و كنترل يكي از پايه هاي چهارگانه مديريت نوين است و همواره مديران از اين ابزار مهم و حياتي در جهت تمشيت و پيشبرد امور تحت سرپرستي خود استفاده مي كنند. گزافه نيست اگر بگوييم كه مديريت بدون كنترل و نظارت، حركت كردن در خلاء و محروميت از بهره گيري درست امكانات و عوامل موجود براي رسيدن به هدف مطلوب است.[2]

تمام سيستمها داراي كنترل هستند و نتيجه كنترل، اصلاح كاستيها و قوت بخشيدن به توانمنديها مي باشد. سيستم فاقد كنترل علاوه بر آنكه تكميل نيست نمي تواند ضعفهاي خود را بشناسد و بر قدرتي تكيه كند. به همين لحاظ برقراري سيستم كنترل داخلي به عنوان عامل تعيين كننده شناخت سريع نقاط قوت و ضعف از ابتدايي ترين اصول مديريت است. بدين ترتيب ديگر مراجع كنترلي با اتكاء به كنترلهاي داخلي مي توانند در نتيجه گيري خود قاطعانه تر و سريع تر عمل نموده نتايج را به واقعيت نزديك سازند. بر عكس هرگاه كنترلهاي داخلي قوي برقرار نباشد علاوه بر آنكه مديريت توانايي نظارت بر امور را از دست مي دهد ساير مراجع كنترل مانند بازرسان قانوني و مراجع كنترلي مستقل ديگر نمي توانند به نتايج صحيحي دست يابند.[3]

نظارت و بازرسي شرط تحقق اهداف است، هرچه محيط متلاطم تر باشد و تغيير و تحولات در جامعه سرعت بيشتري بگيرد، تضمين دستيابي به اهداف مشكل تر خواهد شد و در نتيجه به نظارت و بازرسي جدي و دقيق تري نيازمند خواهيم بود. سياستهاي نظارتي در محيطهاي پويا و متلاطم همانند ترمز عمل مي كنند و به ما گوشزد مي كنند كه اگر مراقب نباشيم و از اين امر مهم غفلت بورزيم ممكن است چنان از هدفهاي تعيين شده دور شويم كه برگشت غيرممكن يا در صورت برگشت دير شده باشد و نيازها و اهداف تغيير كرده باشند،  بنابراين نتيجه اين خواهد شد كه همواره در تلاشيم ولي هيچوقت به مقصد نمي‌رسيم، از اين رو بخصوص در شرايط فعلي جامعه به نظر مي رسد كه توجه بيش از پيش به امر نظارت راهگشاي بسياري از مشكلات امروز ما خواهد بود، زيرا به سخن مولوي آن پير فرزانه:

گر مراقب باشي و بيدار خويش                           هر دمي بيني سزاي كار خويش[4]

كنترل يكي از اساسي ترين ابزارهاي هر حكومتي است و مشتمل بر سيستمهاي مختلف از جمله سيستمهاي كنترلي (سيستم كنترل مالي و ارزيابي عملكرد) دستگاههاست.

از طريق ارزيابي عملكرد و اعمال صحيح سيستمهاي كنترل مالي در دستگاهها مي توان:

1)از اجراي قوانين و مقررات مالي در دستگاهها اطمينان حاصل كرد.

2)مطمئن شد كه از منابع مالي، فيزيكي و نيروي انساني در دستگاهها به نحو موثري بهره برداري مي شود.

3)امكانات مورد نياز دستگاهها در بهترين حرفه هاي اقتصادي تحصيل  مي گردد.

4)از به كار گيري سو منابع (چه عمومي و چه غير عمومي) جلوگيري مي شود.

5)حقوق دولت نظير مالياتها، عوارض، حقوق گمركي و … ، به نحو صحيح و به موقع وصول مي‌شود.

بنابراين تشكيلات حسابرسي و ارگانهاي ذيربط در سيستم كنترلي مالي و ارزيابي عملكرد دستگاهها، عامل مهمي در اجراي موثر نظامات كنترلي مي باشند. با توجه به اينكه مديران هرگز مطمئن نيستند كه رويدادها بر طبق برنامه هاي از پيش تعيين شده بوقوع خواهند پيوست، لذا بايد پيوسته درگير ارزيابي پيشرفت برنامه ها و عملكردها باشند، و از طريق توجه دائمي به نظارت و كنترل، مديريت در موقعيت حفظ و حراست عمليات در مقابل پيشامدهاي غير مطلوب قرار مي گيرد و تا اين حد كنترل، به جاي اينكه ماهيت تسريع كننده داشته باشد جلوگيري كننده خواهد بود. اگر جايگاه تشكيلات حسابرسي و عملكرد ارگانهاي ذيربط به نحو صحيح تعيين و انجام نشود خسارات زايد الوصفي به بيت المال و نظام نظارتي كشور وارد مي گردد و از آن جمله مي توان:

-كاربرد سوء منابع

-عدم پرداخت حقوق حقه دولت توسط افراد بدون تعهد و سودجو.

1-2)مقدمه:

زندگي جمعي و متكي به قانون، لزوم كنترل و نظارت در تمامي جوامع انساني را محسوس ساخته و وجود ساختارهاي سازماني مناسب براي برآورده شدن اين نياز بيش از پيش مشهود گرديده است. جوامع مختلف به شيوه هاي متفاوت اقدام به طراحي ساختارهاي سازماني نظارتي كرده، با اين اميد كه ساختارهاي مذكور امر كنترل و نظارت را در آن جوامع تسهيل نمايند.

سازمانهاي كنترلي روز به روز گسترش بي رويه اي يافته و به صورت قارچ هايي بر بدنه جامعه تحميل مي‌شوند. گسترش و فربهي سازمانهاي نظارتي با ايجاد هزينه هاي مختلف از كارآيي آنها كاسته و آنها را به صورت ابزارهايي ناكارآمد در مي آورد. ضايعه ساختارهاي نظارتي ضايعه اي است كه ((پاركينسون)) آن را به خوبي تعريف كرده است:

((سازمانها با توجه به امكانات و نيروي انساني موجود خود به ايجاد كارهاي كاذب اقدام مي كنند تا وجود خود را توجيه نمايند و كارها را آنقدر گسترده   مي سازند تا زمان و امكانات آنها هماهنگ شود[5].))

2-2)مفهوم نظارت و كنترل:

شايد به جرات بتوان ادعا كرد كه انجام هيچ فعاليتي در سازمان قرين توفيق نخواهد بود مگر آنكه كنترلهاي لازم نسبت به آن عمل آمده باشد. سازمان، بدون وجود يك سيستم موثر كنترل در تحقق ماموريتهاي خود موفق نبوده و نمي تواند از منابع خود به درستي استفاده كند.

شايد مهم ترين مسئله اي كه وجود كنترل را ضروري مي سازد، آن است كه پيش بيني ها و برنامه هاي عملياتي در سازمان ها همواره با درصدي خطا توام است و براي رفع اين خطاها و اصلاح عمليات كنترل تنها راه چاره است.[6]

يكي از مسائل بنيادي كه مديران در دهه‌هاي اخير با آن مواجهند چگونگي اعمال كنترل بايسته در سازماندهي است كه انعطاف، نوآوري و خلاقيت مي طلبد. سازمانها در مقابل حاكميت درخواستهاي مشتريان در صورتي مي توانند توان رقابتي خود را حفظ كنند كه با كسب آگاهي بيش از پيش بر كاركناني تكيه كنند كه فرصت ها و پاسخ دادن به نياز مشتريان باشند.اما به دنبال استفاده از فرصت ها بودن مي توانند سازمانها را با مخاطره بيش از حد رو به رو سازد و يا سازمان را به رفتاري متمايل گرداند كه مي تواند به درستي و سلامت سازمان لطمه زند.

نكته ديگر اين كه اصولاً هيچ نظامي بدون داشتن سيستم كنترل نمي تواند بقا و تداوم خود را تضمين نمايد. اما همين كنترل و نظارت كه حافظ سيستم است اگر به روش خردگرايانه و همراه با انعطاف اعمال نشود موجب پيري زودرس و عدم زايش در نظام گرديده و نهايتاً عامل مرگ آن نظام و سازمان خواهد شد.

وقتي كه يك برنامه تهيه شد و براي اجراي آن سازماندهي انجام گرفت و هدايت يا رهبري نيروي انساني آن تنظيم شد انتظار اين است كه هدفهاي برنامه تحقق پيدا كند و هنگام پياده كردن برنامه اطمينان وجود داشته باشد كه حركت دقيقاً به سوي هدفهاي تعيين شده انجام مي شود. گاهي ممكن است حتي جزئيات برنامه به صورت دقيق اجرا گردد اما جهت گيري كلي در اجراي برنامه داراي انحراف باشد و ما را از هدف دور كند.

در هر حال اطمينان از اينكه اجراي برنامه و هدايت آن درست انجام مي شود و در صورت مشاهده انحراف براي تصحيح آن اقدام لازم به عمل مي آيد، فرآيندي است كه آن را نظارت و كنترل مي نامند. هر نوع مديريتي كه بدون سيستم كنترل باشد فاقد تضمين لازم براي صحت و دقت عمليات و اجراي كامل و صحيح برنامه ها مي باشد. بنابراين كنترل به عنوان يك بخش مهم از اجرا مديريت به حساب مي آيد.[7]

3-2)تعريف نظارت و كنترل:

دو كلمه نظارت و كنترل هميشه در كنار هم بكار برده مي شود. در فرهنگ فارسي دكتر معين هر يك به شرح ذيل تعريف شده است:

نظارت: عمل ناظر و مقام او، مراقبت در اجراي امور.

كنترل: وارسي، بازرسي، تفتيش و نظارت

از كنترل تعاريف گوناگوني به عمل آمده است اگر چه از جهت لفظي ممكن است متفاوت باشند اما از نظر مفهوم و معني يكسان و مشابه هستند. تمامي اين تعاريف كنترل را نوعي مقايسه و تطبيق بين آنچه هست و بايد باشد دانسته اند.

بر اساس تعاريف مذكور:

"كنترل فعاليتي است كه ضمن آن عمليات پيش بيني شده با عمليات انجام شده مقايسه مي‌شوند و در صورت وجود اختلاف و انحراف بين آنچه بايد باشد و آنچه هست به رفع و اصلاح آنها اقدام شود."10

بدين ترتيب كنترل فعاليتي است كه بايدها را با هست ها، مطلوبها را با موجودها، پيش بيني ها را با عملكردها مقايسه كرده و تصوير واضحي از اختلاف يا تشابه بين اين دو گروه از عوامل در اختيار مدير و مسئول مربوطه قرار مي دهند. در تعريف ديگري جريان و فرآيند كنترل نيز ارائه شده است. بر اساس اين تعريف:

((كنترل عبارت است از فعاليتي منظم كه ضمن آن نتايج مورد انتظار در قالب استانداردهاي انجام عمليات معين مي شوند، سيستم دريافت اطلاعات طراحي مي گردد، عمليات پيش بيني شده و انجام شده با هم مقايسه مي گردند، اختلافات و انحرافات مشاهده شده و ارزيابي و ميزان اهميت آنها مشخص مي شوند، و سرانجام اصلاحات لازم براي تحقق هدفها و ماموريت هاي سازمان انجام مي گيرد.))

4-2)نظارت و بازرسي در اسلام از ديدگاه قرآن كريم:

در قرآن كريم كلمه نظارت و مشتقات آن 129 بار تكرار شده است و اين اهميت موضوع را مي رساند در حالي كه مسئله خمس كه از مباني مهم اقتصاد اسلامي است فقط يك بار در قرآن آمده و بر همه واجب شده است كه خمس اموال را بپردازند. علت اينكه در قرآن روي موضوع نظارت و بازرسي تكيه شده اين است كه انسان يك موجود اجتماعي است. بنابراين پاكي جامعه به پاكي انسان كمك مي كند و آلودگي آن هم بر آلودگيش اثر خواهد گذاشت. از جمله مواردي كه در قرآن به بازرسي و نظارت اشاره كرده است آيه 104 سوره آل عمران:

((ولتكن منكم امه يدعون الي الخير و يامرون بالمعروف و ينهون عن المنكر))11

((بايد از ميان شما جمعي باشند كه دعوت به نيكي كنند و امر به معروف و نهي از منكر نمايند))

بنابراين از اين آيه موارد زيادي استفاده مي شود، از جمله كلمه ((منكم امه)) استفاده مي شود كه اين امت بعضي از جمعيت مسلمانان را تشكيل مي دهد، نه همه آنها را. و بدين ترتيب وظيفه امر به معروف و نهي از منكر (يا به عبارت ديگر وظيفه بازرسان) جنبه عمومي نخواهد داشت بلكه وظيفه عده اي خاص مي باشد.

و يا در سوره يوسف (ع) از كلام آن پيامبر بزرگوار در آيه 55 :

((قال اجعلني علي خزائن الارض اني حفيظ عليم))

هنگامي كه حضرت يوسف (ع) بر فرعون وارد شد، در جهت اصلاح امور از بحران اقتصادي و نابساماني هاي اجتماعي خطاب به او گفت: ((مرا سرپرست خزائن زمين قرار بده يا به تعبير امروزي مرا در پست وزارت اقتصادي و دارايي قرار بده كه بدرستي من شخص حفظ كننده و عالم و آگاهم)).

چرا حضرت يوسف (ع) از ميان تمام پست ها و مديريت ها انگشت روي خزانه داري گذاشت؟ زيرا مي دانست هر گاه بر اجناس و كالاها نظارت داشت باشد و بازرساني به اين كار بگمارد، قسمت عمده نابساماني هاي كشور سامان خواهد يافت. لذا از اين آيه و كلام حضرت يوسف (ع) مي توان استفاده كرد كه گروه نظارت و بازرسي در جامعه لازم و ضروري و از مسائل لاينفك حكومتي است12.

مورد جالبي كه در آيه است اين است كه آن حضرت فرمود: ((اني حفيظ عليم)) من امين و آگاه هستم. پس بازرساني كه عهده دار اين منصب هستند بايد افرادي امانتدار، عالم، صالح و متخصص در اين امور باشند.

نظارت و مراقبت بر اعمال و رفتار و شيوه مديريت كارگزاران و عملكرد كاركنان جدي ترين مساله يك نظام اداري است و البته اين به معناي بي اعتمادي به آنان و ايجاد يك فضاي عدم اطمينان نيست، بلكه بدين معناست كه نوع آدمي نيازمند مراقبت و نظارت است و انسان بايد احساس كند كه گذشته از ناظر و مراقب دروني، ناظر و مراقب يا ناظران و مراقباني بيروني بر اعمال و رفتار و راه و رسم او نظارت و مراقبت مي كنند و كارهايش مورد پيگيري قرار مي گيرد و اين گونه نيست كه انسان هر طور اراده كرده بتواند عمل كند و به هر راه و رسمي ميل كند و نسبت به عملكرد و راه و رسم خود پاسخگو نباشد، لازمه مسئوليت در هر مرتبه اي كه فرض شود، پذيرش نظارت و مراقبت و پاسخگويي است. آدمي پيوسته در معرض اشتباه و تباهي است و هر كس در معرض وسوسه هاي نفس و اميال پست است.

ان النفس لاماره بالسوء الامار حم ربي

نفس (آدمي) بسي بر بدي و گناه فرمان مي دهد مگر آنكه پروردگارم رحمت آرد.

گذشته از اين حقيقت كلي و فراگير، قدرت و اختيار تصرف در امور، آدمي را در معرض وسوسه هاي سخت و شديد قرار مي دهد، چنانكه كم نبوده اند مردماني نيك كه چون در مصدر امور قرار گرفته اند، از راه و رسم نيك پيشين خود دور شده اند و به خود كامگي ميل كرده اند، يا به دليل عدم نظارت و مراقبت درست و دقيق بر كارها و اعمال و رفتارشان، هرگونه خواسته اند، خودسرانه عمل كرده اند و با مردم ستمگرانه رفتار نموده اند.

5-2)نظارت و بازرسي در اسلام از ديدگاه نهج البلاغه:

يكي از مواردي كه در نهج البلاغه روي آن تكيه شده و از آن سخن به ميان آمده نظارت و بازرسي است. تا جايي كه كلمه نظارت و مشتقات آن 143 بار تكرار شده است.13

ابن ابي الحديد از علماي بزرگ اهل تسنن مي گويد: بهتر آن است كه بگوييم نامه اي كه معاويه در زمان خلافتش بر آن نظر مي نمود و طبق آن دستور مي داد و به قضاوت آن قضا و حكم مي كرد همان عهد نامه امام علي (ع) به مالك اشتر بوده كه تافته جدا بافته و منحصر بفردي است كه تا كنون ملت ها از آن شيوه هاي اصلاح اجتماعي، قضاوت ها، حكومت ها و سياست را فرا گرفته اند و حق اين است كه چنين فرمان ارزشمندي در گنجينه هاي پادشاهان و سياستمداران و دولتمردان نگهداري شود.14

لذا لازم است به بخش هاي از عهد نامه مزبور كه مربوط به بحث نظارت است اشاره شود: اي مالك بدان كه مردم، طبقات مختلفي هستند و امور آنها اصلاح نمي شود مگر به وسيله گروهي ديگر.

در اين جمله امام به نظارت گروهي كه مواظبت كنندتاكيد دارد خصوصاً كه بعد از آن مي فرمايند:

فمنها عمال الانصاف يعني اين ماموران حكومتي علاوه بر امر خطير بازرسي بايد با انعطاف و مدارا رفتار نمايند.

اميرالمومنين علي (ع) براي اينكه حاكمان اسلامي بيش از پيش بتوانند نظارت مستقيم و دقيق داشته باشند و بخصوص ماموران نظات و بازرسي از خطاهاي عمد و سهو كنار باشند، دستوراتي قبل از انتخاب آنها صادر فرموده اند:

اول: در انتخاب ماموران دقت كن.

دوم: پس از انتخاب، آنها را آزمايش كن (بلافاصله آنها را منصوب و حكم صادر مكن)

سوم: آنها را به ميل خود به كاري نفرست.

چهارم: حقوق و درآمد آنها بايد مكفي باشد كه زندگي آنها را تامين كند.

پنجم: نكته جالب اينكه نه تنها اصل نظارت و بازرسي را لازم و از موارد جدا نشدني جامعه بشري تلقي مي كنند بلكه مي فرمايند: ماموران و بازرساني را بر كارها بگمار كه من اهل الصدق و الوفاء هستند يعني افراد درستكار و وفادار به حكومت اسلامي.

ششم: به امور مالي دقت داشته باش و بهترين افراد را به اين كار بگمار. چرا كه اين افراد از مهره هاي اصلي هستند، اگر درستكار نباشند زحمات مامورين نظارت و بازرسي به هدر مي رود.

بنابراين اميرالمومنين (ع) در دوران حكومتش به وسيله گروهي از افراد مورد اعتماد، كه آنها را به عنوان بازرس براي رسيدگي به اوضاع كارمندان و كاركنان شهرهاي مختلف گماشته بود با خبر مي شد.

از همين جهت است كه در برنامه هاي خود روي گفته هاي بازرسان تكيه كرده و به آن استناد مي فرمايد و بعضي از ماموران خود را به جهت انجام كار خلاف به شدت توبيخ مي كند و در برنامه ها از كلمه بلغني (به من گزارش شده) استفاده مي شود و از جمله به عثمان بن حنيف فرماندار بصره. از كلمه فوق استفاده شده و معلوم مي شود كه در آن شهر از طرف امام بازرس و گزارشگر مورد اطمينان بوده كه اين گزارش را به امام رسانده و امام روي اين گزارش تاكيد نموده است.15

نظارت و بازرسي و مراقبت امير مومنان (ع) بر عملكرد و رفتار كارگزارانش تا آنجا بود كه حتي شركت آنان در يك مهماني اشرافي از نظر آن حضرت مخفي نمي ماند، چنانچه وقتي عثمان بن حنيف فرماندار بصره در مجلس يكي از ثروتمندان شركت كرد، گزارش آن بلافاصله به علي‌(ع) رسيد و آن حضرت او را توبيخ كرد.

امير مومنان در پي نظارت و مراقبت بر مديريت كارگزاران خود، به عملكرد و رفتارشان رسيدگي مي كرد آنان را حسابرسي مي نمود. راه و رسم پيشواي عدالتخواهان چنين بود كه تلاش مي كرد افراد با صلاحيت و داراي اهليتهاي لازم را بر سر كار بگمارد و سپس بر مديريت آنان نظارت و مراقبت مي كرد. آنگاه به عملكرد و رفتارشان رسيدگي مي كرد و آنان را مورد حسابخواهي و حسابرسي قرار مي داد تا خادمان و خائنان مشخص شوند و با هر يك به تناسب خدمت و خيانتش بر خورد شود.

قاضي ابو يوسف درباره سيره آن حضرت مي نويسد16 كه آن حضرت به يكي از كارگزاران خود به نام كعب ابن مالك نوشت: شخصي را به جاي خود به عنوان جانشين قرار ده و براي نظارت بر عملكرد و رفتار كارگزاران و مسئولان به همه مناطق روانه شو و تمام سرزمين عراق را منطقه به منطقه بگرديد و از چگونگي رفتار و اعمال كارگزاران جويا شويد و سيره آنان را مورد بررسي و پي گيري قرار دهيد.

امير مومنان در اين فرمان، بررسي و پي گيري و حسابخواهي و حسابرسي جامع و كامل منطقه عراق را صادر كرده، و خواسته است كه هيچ جا از نظر نيفتد و همه چيز و همه جا و راه و رسم و سيره همه كارگزاران بررسي گردد و از آنان حسابخواهي شود. حضرت در اين امر، يعني حسابخواهي و حسابرسي پس از مراقبت و بازرسي هيچ گونه ملاحظه اي روا نمي داشت و كمترين كوتاهي را مايه تباهي ابدي مي دانست. وقتي به آن حضرت گزارش رسيد كه يكي از پسرعموهاي آن حضرت كه كارگزار وي بوده است، راه خطا پيموده او را سخت مواخذه كرد و از وي حسابخواهي نمود، و او را از حسابرسي دقيق روز قيامت بر حذر داشت و تهديدش كرد كه اگر جبران مافات نكند و آنچه را از اموال عمومي برداشته است. بازنگرداند، كيفري سخت از جانب امام روبرو خواهد شد و در پي آن روانه دوزخ خواهد گرديد و براي اينكه بر همگان روشن شود كه امير مومنان (ع) در حسابخواهي و حسابرسي بر چه موازيني سير   مي كند و اينكه بر او جز حق و عدل معياري پذيرفته نيست، به پسر عم خود يادآور مي شود كه اگر دو فرزند گرامي اش امام حسن (ع) و امام حسين (ع) مرتكب چنين اعمالي شده بودند، بدون هيچ ملاحظه اي آنان را كيفر مي كرد.

امام علي (ع) در حسابخواهي و حسابرسي دقيق و شديد بود و اجازه نمي داد كه كسي از جايگاه و موقعيت خود به سود خويش و زيان مردمان توشه بر گيرد و به محض آنكه بازرسان مخفي آن حضرت گزارشي از كجي و تباهگري كارگزاران به وي مي دادند، ماده فساد را قطع مي كرد و با دقت و شدت به حسابشان مي رسيد.

6-2)بازرسي و نظارت از ديدگاه مقام معظم رهبري:

بازرسي يك نقطه اي است كه مديران كشور، در سطوح مختلف بايد وجود آن را مغتنم بشمارند، چون بازرسي، ابزار حسن مديريت است. انسان خود متوجه عيوب خويش نيست، اگر در چهره، هيات و لباس ما عيبي باشد، آنكه در مقام اوست بهتر مي بيند. اگر يك مخبر صادق وجود داشته باشد كه بگويد عيب شما اينهاست، ما بايد خيلي خوشحال باشيم و قدر بدانيم. مجموعه مديريت نيز بايد اينگونه باشد.

حوزه بازرسي نامحدود است و هيچگونه تبعيضي نبايد باشد مثل يك دوربين كه خبرنگار از آن همه منظره ها را مي بيند. در بازرسي ها توجه به نقاط مثبت هم مهم است، بازرسي ها همواره تلخ نيست بلكه گاهي شيرين است.

در برنامه ريزي ها مساله پيشگيري را شاخص عمل نماييد و پيشگيري را مقدم بر بازرسي هاي مستمر و بازرسي هاي فوق العاده و موردي قرار دهيد.

دستگاه بازرسي هميشه بايد مراقب باشد. بازرسها را از بين انسانهاي صادق، خوب و صبور، با گوش و چشم تيز و شنوا و كار شناسايي عالم همراه با اتقان و با استفاده از انسانهاي پاك و آسيب ناپذير و در عين حال منصف انتخاب نمايند.

7-2)انواع كنترل (از لحاظ زمان اجرا)

1)كنترل آينده نگر يا پيش نگر يا هدايت كننده:

كنترلي است كه با استفاده از داده ها كنترل را تحقق مي بخشد و قبل از آنكه عملي واقع شود و نتيجه اي حاصل شده باشد طريق اصلاح را ارائه مي دهد به عبارت ديگر اين نوع كنترل موانع و مشكلات را قبل از وقوع پيش بيني كرده و انجام اصلاحات را ممكن مي سازد.

2)كنترل زمان وقوع يا كنترل غربالي (كنترل حين انجام كار)

اين نوع كنترل مستمراً عمليات را با هدف از پيش تعيين شده مطابقت داده و هر نوع انحرافي را مشخص و قبل از فوت وقت اعلام مي نمايد.

3)كنترل پس از عمل يا گذشته نگر:

در اين نوع كنترل نتيجه اجراي عمليات با استفاده از مكانيسم بازخور با پيش بيني ها و هدف مقايسه شده و در صورت وجود انحراف اقدام اصلاحي به عمل مي آيد. به عبارت ديگر كنترل با استفاده از ستاده ها عملي مي گردد و صرفاً بر فعاليت هاي انجام شده در گذشته استوار است.

نمودار شماره 2

8-2)خودكنترلي (انتخابي ديگر در كنترل):

هدفي كه در خود كنترلي دنبال مي شود، ايجاد حالتي است در درون فرد كه او را به انجام وظايفش متمايل سازد و بدون آن كه عامل خارجي او را تحت كنترل داشته باشد.

در مكتب مقدس اسلام زمينه هاي اعتقادي به گونه اي است كه بهترين بستر رشد براي خود كنترل ساختن افراد معتقد فراهم است. فرد مسلمان معتقد، خدا را همواره ناظر و حاضر بر امور مي داند. بنابراين چه كنترل باشد چه نباشد او احساس مي كند كه بايد بر نفس خود مسلط باشد و از جاده صحت و درستي منحرف نگردد. بر مديران ما است كه بكوشند تا با هدايت و ارشاد افراد، بهترين نتيجه را از اين موهبت و فرصت حاصل سازند.17

9-2)كنترل كيفيت جامع

كنترل كيفيت جامع عبارت است از يك سيستم موثر جهت يكپارچه كردن تلاش هاي مربوط به گسترش و بهبود كيفيت كه اين تلاشها توسط همه گروه هاي گوناگون در سازمان به منظور رساندن محصول و خدمت به اقتصادي ترين سطح كه متضمن رضايت كامل مشتري باشد انجام مي شود.

10-2)مراحل كنترل:

فرايند كنترل و نظارت داراي چهار مرحله ذيل است:

تعيين استانداردها و معيارهايي براي اندازه گيري.

اندازه گيري عمليات و عملكرد.

مقايسه عملكرد با استانداردها.

اقدامات اصلاحي.

1-تعيين استانداردها و معيارها:

در تعيين استاندارد و معيار، تاكيد اصلي بر اين است كه اهداف سازمان به صورت كمي و قابل سنجش بيان شوند چرا كه اهدافي كه به صورت كيفي بيان مي شود قابل اندازه گيري و سنجش نخواهد بود و اين مسائل نظارت را با مشكل مواجه خواهد كرد. از اين رو اهداف كيفي و كلي را هم بايد به صورت هدفهاي ريز و كوچك و به صورت اعداد و ارقام ذكر كنيم تا هنگام نظارت بتوانيم آنها را مورد ارزيابي و سنجش قرار دهيم.

2-اندازه گيري عملكرد و عمليات:

در اين مرحله بايد به دو نكته اساسي توجه كرد يكي اين كه نظارت در كجا و در چه نقاطي باشد و دوم اين كه اطلاعات بدست آمده به چه اندازه باشد. بنابراين شبكه اطلاعاتي بايد طوري طراحي و تنظيم شود كه اطلاعات لازم را در اختيار مسئولان قرار دهد و از دادن اطلاعات اضافي و زائد بپرهيزد.

3-مقايسه اطلاعات با استانداردها:

اطلاعات مربوط به عملكرد واقعي و عمليات انجام شده را با استانداردها و معيارها مقايسه و تطبيق كنيم و اين مقايسه بايد به گونه اي باشد كه قابل فهم باشد و هم امكان تصميم گيري و اقدامات اصلاحي را ممكن سازد.

4-اقدامات اصلاحي:

بعد از مقايسه ميان عملكرد يا عمليات واقعي با استانداردها چنانچه انحراف و مغايرتي وجود داشته باشد بايد علت يا علت ها را جستجو كرد و در جهت رفع آنها و انجام آنها اقدامات اصلاحي اقدام كرد و اگر اين اقدامات انجام نگيرد نظام نظارتي ناقص و بي نتيجه خواهد بود.

11-2)روشهاي كنترلي: 18

براي كنترل روشهاي مختلف و متعددي بكار مي رود كه در اينجا به بررسي چند نمونه از تدابير كنترل مي پردازيم:

1-كنترل از طريق بودجه:

بودجه وسيله موثري براي برنامه ريزي و كنترل به شمار مي رود. بودجه هدفهاي سازمان و عمليات لازم براي نيل به آنها پيش بيني مي شود و نتايج حاصل از اجراي بودجه در فواصل معيني با هدفها و هزينه هاي پيش بيني شده مقايسه مي گردد و بدين وسيله مبنايي براي بررسي علل انحرافات از هدفها و برنامه هاي پيش بيني شده بدست مي آيد.

2-گزارشهاي آماري:

گزارشهاي آماري بايستي در فواصل معين بطور ادواري و مستمر تهيه شود. زيرا در غير اين صورت مقايسه آمار و اطلاعات مربوط به يك دوره با دوره هاي مشابه پيشين امكانپذير نخواهد بود.

3-نقطه سر به سر:

يكي از تدابير ديگر كنترل كه در سازمانهاي توليدي بكار مي رود منحني نقطه سر به سر است اين منحني نشان مي دهد كه در مقادير مختلف توليد ميزان سود و زيان دستگاه چقدر است.

12-2)نظارت عمومي بر دستگاههاي دولتي:

تمام نهادهاي جامعه مدني اعم از احزاب، جمعيت ها و سنديكاهاي كارمندي و كارگري به ويژه رسانه هاي گروهي بايد حق نظارت بر عملكرد مسئولين را داشته باشد و ميزان التزام تك تك مجريان به تعهد قانوني شان به طور شفاف به آگاهي عمومي برسد. اين نظارت عمومي بايد پي گير و بدون مانع انجام گيرد.19 چنين نظارتي بر كاهش ميزان عرضه فساد اداري تاثير مستقيمي خواهد گذارد و به طور كلي مي توان گفت توسعه پايدار عموما مستلزم ساز و كارهاي رسمي محدود كننده اي است كه دولت و مقامات آن را در مقابل اعمالشان مسئول بداند. براي اين كه ساز و كارها تداوم و اعتبار داشته باشند، بايد در نهادهاي دولتي اصلي ريشه داشته باشند. دو ساز و كار اصلي براي ايجاد چنين محدوديت هايي وجود دارد:

اول: قوه قضائيه نيرومند و مستقل

دوم: تفكيك قوا.

استقلال قضايي و اثر بخشي آن: اقتصاد هر كشوري براي اين كه شكوفا شود بايد ترتيبات نهادي را براي حل اختلاف هاي ميان بنگاه ها، شهروندان ودولت ها تنظيم نمايد و ضمن رفع ابهام از قوانين و مقررات تعهد انجام آن ها را قبول نمايد. جوامع مختلف براي انجام چنين كاري طيف وسيعي از ساز و كارهاي رسمي و غير رسمي را به كار گرفته اند، ولي هيچ يك از آنها به اندازه اهميت قوه قضائيه نيستند. اين قوه به قدرت قهريه دولت براي اجراي احكام آن دسترسي دارد و تنها دستگاهي است كه قدرت رسمي براي اعمال حاكميت قانوني بر مبناي شاخه هاي مختلف اجرايي و قانوني را در اختيار دارد. اين رابطه ويژه با ساير بخشهاي دولت اين قوه را در موقعيت يگانه اي قرار مي دهد و مي توان از طريق دو بخش ديگر كه مسئول تصميم گيري و اعتبار فضاي سياسي جامعه و كل فعاليت هاي تجاري هستند، توسعه پايدار را به همراه آورد. با اين وجود، قوه قضائيه تنها زماني خواهد توانست چنين نقشي را ايفا كند كه سه شرط اصلي برآورده شود: استقلال آن، قدرت اجرايي قوانين و برخورداري از سازماندهي كار آمد برخوردار شود. همچنين ساز و كار ديگر عبارت از تفكيك قوا مي باشد و هر چه ميزان تفكيك قوا بيش تر باشد، تعداد حق وتو كه براي تغيير هر گونه تصميم گيري قانوني به كار گرفته مي شود بيش تر خواهد بود. بنابراين تفكيك قوا اعتماد به ثبات و پايداري قوانين را افزايش مي دهد. بسياري از كشورهاي در حال توسعه كه در برخي از آنها تفكيك رسمي قوا صورت گرفته است محدوديت هاي موثري در اعمال رهبران سياسي اعمال كرده اند.20

بنابراين آن چه مي تواند بر رفتار دولتمردان مهار بزند و آن را در يك چهارچوب تعريف شده قرار دهد، توانايي قوه قضائيه در انجام وظايف خود و نيز تكليف مطلوب تر است كه، هر دوي اين مكانيزمها در صورت اثربخشي، خواهد توانست به كاهش عرضه فساد اداري ياري رسانند.

13-2)نظارت بر ثروت، مصرف و سطح زندگي كاركنان دولت:21

يكي از راه هايي كه به كاهش عرضه فساد اداري كمك مي كند شناسايي كاركنان فاسد و يا ايجاد مكانيزمهايي است كه آنان را در معرض خطر شناسايي قرار دهد. از جمله شيوه هاي شناسايي كاركنان فاسد، نظارت بر وضعيت مالي آنهاست. قطعاً با حقوق و مزاياي محدود و يكنواخت دولتي امكان افزايش ناگهاني ثروت يا مصرف بالا براي يك كارمند سالم بسيار كم است. كارمندي كه در زماني بسيار كوتاه سطح زندگي اش به سرعت ترقي مي كند به طور حتم منابع درآمدي جانبي داشته و بايد بتواند مشروعيت اين منابع را اثبات كند.

در كشورهايي مانند هنگ كنگ و سنگاپور هنگامي كه وضعيت مالي يك كارمند مورد بررسي قرار مي گيرد به جاي اين كه دولت مجبور باشد عدم مشروعيت منابع درآمدي وي را ثابت كند كارمند موظف است مشروعيت كليه اقلام درآمد خود را ثابت كند. در كشور ما كه سطح حقوق واقعي كاركنان نسبت به هزينه هاي زندگي پايين است تقريباً اكثر كاركنان براي تامين مخارج زندگي متكي به شغل دوم و سوم و همچنين فعاليتهاي جانبي هستند، لذا مشاهده مي شود كه سطح زندگي اكثر كارمندان متناسب با حقوق و مزاياي قانوني آنها  نيست.22

در چنين شرايطي نظارت و حسابرسي تمام كارمندان دولت غير ممكن و دشوار خواهد بود و لازم است توان نظارتي و حسابرسي دولت صرف كاركناني شود كه به مقتضاي شغل شان بيشتر در معرض انحراف و كجروي قرار دارند. اجراي موثر و غير مغرضانه طرحهايي نظير از كجا آورده اي؟ و همچنين دغدغه ها و تاكيدات مقام معظم رهبري مبني بر نظارت و شناسايي ثروت هاي بادآورده و با افزايش شناسايي و همچنين رسيدگي و حسابرسي دقيق و اعمال قانون توسط قوه قضائيه سبب مي شود كه مظاهر فساد مالي و اداري ريشه كن شود.

14-2)سازمانهاي كنترلي مالي در جمهوري اسلامي ايران

در ساختار اداري كشور موسسات زيادي به عنوان ارگانهاي كنترلي در بخش عمومي مامور هستند ولي علي رغم وجود نهادهاي كنترلي زياد در كشور، باز هم اطمينان نيست كه انضباط مالي موثري برقرار است. در حال حاضر نهادها و موسسات زير عهده دار امر نظارت بر اجراي قوانين و مقررات و كنترل فعاليت دستگاههاي بخش عمومي و خصوصي هستند.

مجمع تشخيص مصلحت نظام

شوراي نگهبان قانون اساسي

ديوان محسابات كشور

سازمان بازرسي كل كشور

ديوان عدالت اداري

مجلس شوراي اسلامي از طريق تحقيق و تفحص، كميسيون اصول 88  و 90

سازمان حسابرسي

موسسات و ادارات حسابرسي و خدمات مديريت بخشهاي دولتي

نهادها و موسسات قضايي كشور

ذيحسابها

مجامع عمومي شركتها

هيات امناي دانشگاهها و موسسات خيريه عمومي

مقامات تشخيص ماليات

حسابرسي مفيد راهبر

دستگاههاي اطلاعات

تعزيرات حكومتي و سازمان بازرسي و نظارت بازرگاني

سازمان مديريت و برنامه ريزي (اجراي ماده 32 قانون برنامه و بودجه)

موسسات حسابرسي بخش خصوصي

شوراي اقتصاد

تشكيلات تامين اجتماعي

و …

به طور معمول با حضور اين همه سازمان كنترل كننده مي بايد از سلامت اداره امور در دستگاهها اطمينان داشت ولي گزارشهاي حسابرسي و بازرسي قانوني، گزارشهاي مالي تفريغ بودجه سالانه كل كشور چيزي جز اين را نشان مي دهند. چرا؟

بنابراين هنوز مي توان گفت كه براي اثر بخش كردن فعاليت هاي اقتصادي و با عطف توجه به مقولات اجتماعي و سياسي راه چاره را بايد در برنامه ريزي موثر و سنجيده، شناخت و تحصيل منابع، صرفه هاي اقتصادي، تفكيك آگاهانه و بهينه فعاليت ها ميان آنها، طراحي و استقرار نظامهاي مطلوب كنترل، افزايش حس مسئوليت و حسابدهي ميان مديران و … و ارتباط منطقي ميان اين متغيرها جستجو كرد و به نظر مي رسد كه تا برقراري اين ارتباط راه نسبتاً طولاني داريم. علي رغم وجود قوانين بالنسبه سفت و محكم و دارا بودن دستگاههاي عريض و طويل، هنوز انسجام لازم در نظام كنترل كشور مشاهده نمي شود.

سازمانهاي مذكور مسئوليت امر كنترل هاي پيشگيرانه، ضمن اجراء و بعد از اجراء را به عهده دارند، گزارش تفريغ بودجه كل كشور بهترين مثال براي خروجي نظام كنترل مالي كشور است در گزارشهايي كه بعد از انقلاب تهيه شده بر ضرورت تجديد نظر در شيوه هاي مديريت مالي در كشور، لزوم افزايش حس مسئوليت حسابدهي، به روز رساندن عقب افتادگي حسابهاي سالانه بعضي از دستگاهها و مغايرات زياد ميان ارقام پيش بيني شده و ارقام واقعي اشاره شد است و همين امر شواهد خوبي هستند كه بر اساس آنها بتوان ادعا نمود كه نظامهاي كنترلي به درستي انجام وظيفه نمي كنند، برنامه ريزي در كشور نياز به تجديد نظر دارد و از منابع موجود بهره برداري مطلوب صورت نمي گيرد و سالانه از صدها مورد سوء استفاده و زد و بند و حيف و ميل در دستگاههاي دولتي و فرار از ماليات و حقوق دولتي در بخش خصوصي صحبت مي شود.

ايران سابقه نسبتاً طولاني در امر حسابرسي دارد ولي هنوز در حد حسابرسي مالي و بدون استفاده از حسابرسي جامع و شيوه هاي علمي حسابرسي حركت مي كند. سازمانهاي متعددي در كشور عهده دار امر نظارت، كنترل و حسابرسي هستند ولي ارتباط منطقي ميان عملكرد آنها براي بهره گيري موثر مشاهده   نمي شود و در پاره اي اوقات چند باره كاري مي شود. از مطالب مذكور اين طور استنباط مي شود كه ميان آنچه بايد رسيدگي و كنترل شود و آنچه نتيجه مي شود فاصله زيادي برقرار است. مشاهده رقم بودجه سال 1381 كه بايد مورد رسيدگي و نظارت قرار بگيرد بيش از 694 هزار ميليارد ريال است در حالي كه كل ذيحسابان در سطح كشور كه نظارت ضمن خرج را بعهده دارند حدود 650 نفر است و اگر كمكها و ساير اعتباراتي كه بدون نظارت ذيحسابان هزينه مي شود را از رقم مذكور كسر نماييم هر نفر به طور ميانگين سالانه حدود 800 تا 900 ميليارد ريال را در زمان اجراي بودجه و مراحل تفصيلي اجرا و انجام هزينه عهده دار است و اگر ساعت كاركرد هر نفر را در سال 2200 ساعت فرض نماييم هر نفر مسئول رسيدگي به حدود 400 ميليون ريال در هر ساعت است و اگر متوسط هر معامله را حدود 40 ميليون ريال بگيريم هر نفر در هر ساعت مسئوليت رسيدگي و نظارت به ده سند و مطالعه را بعهده دارد كه اين يا غير ممكن است و يا سمبل كاري. اين مطالب نشان مي دهد كه ميان آنچه بايد بررسي شود و آنچه بايد رسيدگي مي شود رابطه اي مانند شكل زير وجود دارد.

 نمودار شماره 3